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审慎监管框架下的外汇管理实践与思考

《中国外汇》2017年第9期2021-02-2611:12分类:人民币动态
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核心提示:2008年的次贷危机及其在全球的广泛蔓延,引发了世界对金融监管体系的审视和反思,对金融市场实施有效监管的必要性被重申,强化宏观审慎管理成为各国金融改革的共同选择。

郑薇 国家外汇管理局副局长

2008年的次贷危机及其在全球的广泛蔓延,引发了世界对金融监管体系的审视和反思,对金融市场实施有效监管的必要性被重申,强化宏观审慎管理成为各国金融改革的共同选择。众所周知,宏观审慎管理以维护金融稳定、防范系统性金融风险为目标,着眼于发挥逆周期调节的作用和解决跨市场风险传染的问题,主要是运用审慎性工具来限制时间维度和跨部门维度(或结构性)的系统性风险累积。

本轮全球金融危机以来,受全球资本流动格局变化的影响,新兴经济体跨境资本流动短期波动有所加剧,波动周期显著缩短。纵观世界金融历史,跨境资金短期内“大进大出”容易导致货币危机,继而引发系统性金融风险。鉴此,越来越多的国家,尤其是新兴市场国家,近年来都在不同程度地加强对资本流动的管理,尤其是宏观审慎管理。

我国正在稳步推进汇率和人民币国际化等金融改革。将宏观审慎管理引入外汇管理,构建和完善宏观审慎管理与微观市场监管相结合的跨境资本流动监管体系,对于维护外汇市场和金融稳定,为各项改革创造良好环境,无疑具有重要意义。

强化外汇管理宏观审慎管理

掌握和评估跨境资本流动情况是实现宏观审慎管理目标的前提

维护金融稳定的目标依赖于宏观审慎政策工具的实施。而如何选择适当的政策工具、何时启动及实施应急方案,需要能对跨境资本流动状况做出充分的分析评估和预警。外汇管理部门目前已建立了统一的跨境资金流动监测分析平台,能够实现对跨境资金流动的全口径信息采集、统计、监测和分析;但同时也存在预警功能相对不足的问题,影响风险评估的准确性和政策制定的前瞻性。应当在此基础上,进一步健全风险预警和响应机制。在完善预警指标设置方面,应根据形势变化适时调整监管指标及其阈值,使其能及时提示可能出现的跨境资金流动的方向性变化和压力累积的情况,并区分风险级别和防范目标。在此基础上,制定完备的预警和应对方案,构建危机预警模型,以提升宏观审慎管理的准确性、及时性和前瞻性。

正确运用政策工具是实施宏观审慎管理的核心

经验表明,实现宏观审慎政策目标需要一套范围广泛的政策工具,有必要提前建立全面丰富的政策工具箱,以便在系统脆弱性较为严重时评估使用。

一是进一步完善现有政策工具箱。在立足国内市场现状、汲取国际经验的基础上,2015年起,人民银行、外汇局将外汇流动性和跨境资金流动纳入了宏观审慎管理范畴,进一步完善了宏观审慎政策框架。目前,人民银行已经建立了跨境融资宏观风险监测指标体系,可以运用跨境融资杠杆率、风险转换因子、宏观审慎调节参数等实现逆周期调节;也可通过对金融机构代客远期售汇业务收取外汇风险准备金、调整银行结售汇综合头寸等方式,达到宏观审慎管理的目标。外汇局于2016年放宽对合格境外机构投资者(QFII)和人民币合格境外机构投资者(RQFII)单家机构投资额度上限和锁定期的限制、开放银行间债券市场,以及配合人民银行将全口径跨境融资宏观审慎管理政策推广至全国等举措,也是在强化宏观审慎管理领域的积极作为。下一步,监管部门将继续研究并完善跨境资金流动宏观审慎管理框架。

二是加强系统重要性机构的监管。在关注金融机构整体杠杆程度,加强对银行跨境融资、贸易信贷、内保外贷等业务管理,防范系统性风险的基础上,外汇管理部门还应当加强对系统重要性金融机构业务的跟踪监测和分析,加大业务指导力度,并对其提出更为审慎的管理要求;必要时,还可采取约谈、诫勉谈话等方式进行督促。未来可借鉴企业分类管理的方式,从事前监管和事后处置两方面着手,研究对金融机构采取差异化的监管措施,在全面、客观评估金融机构外汇业务经营风险的基础上,对高风险机构采取更加严格的监管。此外,审慎管理理念也同样适用于资金流动规模大、对跨境收支和结售汇影响突出的市场主体,外汇管理部门可与其建立密切的联系和沟通,实现更好的引导和管理。

三是进一步加强部门间监管合作和信息共享。系统性风险的产生根源在理论上分为时间维度和空间维度。其中的空间维度即指各金融部门之间的交互效应。对此,在监管部门之间建立明确的合作与信息共享机制,能够有效防范系统性风险。近年来,外汇管理部门在跨部门协同监管方面做了大量工作。近日,海关总署、国家税务总局、国家外汇管理局共同签署了《关于实施信息共享开展联合监管的合作机制框架协议》,三方一致同意,加快推进跨部门信息互换、监管互认、执法互助,通过加大信息共享力度,不断完善事中事后监管体系,提高监管效能。此外,外汇局与人民银行在本外币政策协调、打击洗钱犯罪、信用体系建设等方面的合作也取得了积极成效,未来还将向纵深发展。

宏观审慎与微观市场监管并重

微观市场监管关注单个主体和行为。表面上看,其不及宏观审慎管理防范系统性风险的作用直接,但如果考虑到金融体系由千万个市场主体寸积铢累,则忽视对微观市场的监管,其顺周期的风险聚集同样会引发危机。对微观市场的监管主要在于以下两个方面:

一是要加强外汇交易真实性合规性审核。当前,我国在实现经常项目可兑换基础上实施真实性和合规性审核,一方面,是因为通过审核外汇交易背景材料能够区分资金项目,避免资金借道管理更加宽松的经常项目实现跨境流动,维护资本项目管理的有效性;另一方面,在于健康、有序的外汇市场秩序需要绝大多数的外汇交易真实合法,而真实性审核能够有效识别非法、异常交易,也有利于守法主体更加便捷地办理外汇业务。因此,应当要求金融机构在外汇业务办理过程中,落实“了解你的客户”的展业原则,加强对交易真实性、合规性背景的单证审核。外汇管理部门应通过对金融机构进行非现场监测核查、现场检查核查等,确保真实性审核执行到位;同时,也要主动帮助银行更好地开展真实性审核。近期,外汇局已通过技术手段实现了向银行开放电子报关信息,在不改变现有企业业务办理手续的同时,为银行提供了新的信息查询渠道,能够有效防止企业重复使用、篡改报关单办理付汇。上述电子报关信息核验是非强制性的,银行可以按照展业原则自主进行,有利于其在效率上实现最大化。

二是要严厉打击外汇市场的违法违规行为。对于企业虚假对外投资、虚假利润汇出、伪造或构造贸易背景骗汇、个人分拆购付汇、假借贸易或投资渠道对外转移资产等违法违规行为,外汇管理部门将予以严厉打击。此外,外汇管理部门还将加强与公安等部门的监管合作,严厉打击地下钱庄等犯罪活动,严厉查处地下钱庄交易对手,延伸打击链条。对于查实的违法违规案件,在处罚标准上,按照从严从重标准处罚违规交易和主体;在处罚方式上,坚持公开曝光,加大对守信的联合激励和对失信的联合惩戒力度。

4月25日,习近平总书记在中共中央政治局第四十次集体学习时强调,“维护金融安全,是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。金融活,经济活;金融稳,经济稳”。2017年以来,我国外汇市场比较稳定,跨境资本流动趋向平衡。但当前世界经济金融形势仍然复杂而脆弱,外汇管理部门肩负着防范跨境资金流动过度冲击、维护金融稳定的重要使命。未来,外汇管理一方面要继续增强风险防范意识,加强外汇市场监管,坚持探索宏观审慎管理与微观市场监管相结合的路径,维护健康、稳定、良性的外汇市场秩序,坚决守住不发生系统性金融风险的底线;另一方面,要继续推动和支持金融市场的双向开放,进一步提升贸易投资的便利化水平。

[责任编辑:陈周阳]

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